專門的城市地鐵和軌道(dào)交通立法，在全國(guó)人大常委會層面(miàn)的法律是缺失的，國(guó)務院層面(miàn)的行政法規也是缺失的。原建設部2005年通過(guò)并發(fā)布的《城市軌道(dào)交通運營管理辦法》已經(jīng)明顯不适應需求：一是在規劃、建設、維護、安全保護等方面(miàn)依然是被法治遺忘的角落；二是随着2008年大部門體制改革的推進(jìn)，城市地鐵和軌道(dào)交通運營劃入交通運輸主管部門，規章的執法主體難以适格。

由于中央立法的缺失，省、自治區或直轄市人大常委會通過(guò)了一些城市地鐵和軌道(dào)交通的地方法規，例如廣州市人大常委會2007年7月27日通過(guò)的《廣州市城市軌道(dào)交通管理條例》；省、自治區或直轄市人民政府發(fā)布了一些城市地鐵和軌道(dào)交通的地方規章，例如北京市人民政府2004年發(fā)布，2007年、2009年兩(liǎng)次修改的《北京市城市軌道(dào)交通安全運營管理辦法》。

城市地鐵和軌道(dào)交通立法到底是中央立法模式，還(hái)是地方立法模式？如果中央能(néng)統一立法，特别是全國(guó)人大常委會能(néng)通過(guò)專門的法律，這(zhè)對(duì)于保障法治的統一性，滿足城市地鐵和軌道(dào)交通事(shì)業的需求，誠然是理想的立法模式。但必須看到：一是城市地鐵和軌道(dào)交通事(shì)業從全國(guó)範圍看才剛剛起(qǐ)步，需要地方積累立法經(jīng)驗；二是城市地鐵和軌道(dào)交通依然是數量有限的大中城市的事(shì)務，不是全國(guó)城鄉的普遍事(shì)務；三是中央立法往往受到部門職能(néng)的限制，交通運輸部對(duì)城市地鐵和軌道(dào)交通運營的職能(néng)是“指導”，實質性的管理職能(néng)屬于地方性事(shì)務。基于此因，中央立法恐怕隻能(néng)是在地方立法之後(hòu)。現階段的城市地鐵和軌道(dào)交通立法仍然以地方性法規爲主的立法模式。

行政立法還(hái)是行政民事(shì)兼顧立法？

地方性法規制定城市地鐵和軌道(dào)交通方面(miàn)政府的職責、政府有關部門的職責以及相互關系、政府、有關部門與相對(duì)人的行政法律關系，在立法權限上是不存在障礙的。但如果涉及本文開(kāi)篇案例賠償的民事(shì)問題，則是比較複雜的立法問題。

1999年10月1日實施的《合同法》中的運輸合同是不包括城市公共交通的，但新《合同法》中運輸合同是否調整城市交通包括城市地鐵和軌道(dào)交通？筆者曾就此專門請教過(guò)全國(guó)人大法律委員會的有關人士，他們答複說“沒(méi)有明确過(guò)，但也沒(méi)有排除”。這(zhè)主要是由于城市交通包括城市地鐵和軌道(dào)交通很難用平等、等價有償、自願、公平這(zhè)些合同原則對(duì)号入座，其公益性、民生性特點必然是财政大量補貼作爲最終買單者。

《侵權責任法》于2010年7月1日實施，該法第9章高度危險責任第73條确定了使用高速軌道(dào)運輸工具造成(chéng)他人損害的舉證倒置及民事(shì)侵權責任；第77條确定了高度危險責任賠償限額制度。從《侵權責任法》的立法本意看，一是城市地鐵和軌道(dào)交通的侵權責任屬于民事(shì)賠償；二是允許規定最高賠償限額。

《立法法》規定民事(shì)基本制度隻能(néng)制定法律，而地方性法規爲執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事(shì)項，筆者認爲應當“有所爲，有所不爲”。“有所爲”，是指《物權法》第136條：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分别設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權。”的規定，已經(jīng)爲城市地鐵和軌道(dào)交通建設用地的立體使用奠定基礎，按照該法第246條：“法律、行政法規對(duì)不動産統一登記的範圍、登記機構和登記辦法作出規定前，地方性法規可以依照本法有關規定作出規定。”的規定，地方性法規可以就此作出制度安排；“有所不爲”，是指承擔高度危險責任，規定賠償限額留給全國(guó)人大常委會的法律制定。

最終比較科學(xué)的立法應當是把城市地鐵和軌道(dào)交通賠償納入國(guó)家賠償、行政賠償，而不是采用合同等方法解決。